全国人民代表大会常务委员会执法检查组 关于检查《中华人民共和国企业破产法》 实施情况的报告
——2021年8月18日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上
全国人大常委会副委员长 王东明
2021年8月18日，全国人大常委会副委员长王东明作常委会执法检查组关于检查企业破产法实施情况的报告。马增科 摄
全国人民代表大会常务委员会:
企业破产法是市场经济的一项基础性法律制度。为全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，科学把握新发展阶段，全面贯彻新发展理念，服务构建新发展格局，深化供给侧结构性改革，促进高质量发展，推动企业破产法有效实施，根据2021年度监督工作计划，全国人大常委会对《中华人民共和国企业破产法》的实施情况开展了检查。现将执法检查的主要情况报告如下。
一、执法检查的基本情况
以习近平同志为核心的党中央高度重视企业破产工作，党的十九届四中全会明确要求健全破产制度，《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》等重要文件对健全优胜劣汰市场化退出机制、进一步完善企业破产法律制度作出了战略部署。今年是实施“十四五”规划、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的开局之年，安排企业破产法执法检查工作，对于贯彻落实党中央决策部署，强化依法破产观念，加快“僵尸企业”退出，化解过剩产能，解决企业“生易死难”问题，促进市场出清，优化资源要素配置，激发市场活力，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，落实党中央“六稳”、“六保”工作任务要求，进一步优化营商环境，具有十分重要的意义。
全国人大常委会高度重视这次执法检查工作。栗战书委员长审定执法检查方案，并作出重要指示，要求从适应新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展和进一步完善社会主义市场经济体制、扩大高水平对外开放、推动“十四五”开好局起好步的高度深化认识、精心组织、务求实效。陈竺、王东明、郝明金三位副委员长分别带队赴浙江、陕西、河北、山东、山西、吉林等6个省开展实地检查。检查组还委托黑龙江、江苏、湖南、广东、重庆、四川等6个省（市）人大常委会对本行政区域内企业破产法实施情况进行检查。
（一）执法检查聚焦重点难点问题。一是紧扣法律规定，确定检查重点问题。通过开展执法检查前期调研，认真梳理各方面反映的情况和问题，将企业破产法的贯彻实施情况、破产案件审判情况、管理人制度实施情况、企业破产中的政府协调机制建立运行情况、国有企业依法破产实施情况、对修改企业破产法的意见建议等10个问题作为本次执法检查的重点。二是进一步聚焦难点问题深入开展专项检查。在对企业破产法实施情况进行全面检查的基础上，对检查中发现的管理人制度、破产案件审理程序和府院联动机制等3个重点难点问题再赴上海、苏州、厦门、重庆等地开展专项检查。检查期间，全国人大财经委还到最高人民法院就人民法院实施企业破产法的主要情况开展调研。整个执法检查涉及面广，重点突出。
（二）创新执法检查方式方法。一是运用法律评估、大数据分析作为执法检查的辅助手段。在2019年委托国务院国资委、中国人民银行、最高人民法院开展企业破产法评估的基础上，今年进一步补充完善了评估报告。委托国家信息中心对企业破产法实施情况开展大数据分析，为更加全面真实反映企业破产法实施情况提供了有力支持。二是执法检查与关联法律分析相结合。在执法检查中我们认真梳理企业破产法与关联法律法规衔接协调情况，分析研究与破产程序相关的衍生法律问题，推动关联法律实施有机衔接、相互协调。三是以执法检查带动和促进修法工作。按照《全国人大常委会2021年度立法工作计划》，今年企业破产法修订草案将提请审议。为统筹做好企业破产法执法检查和修法工作，除将执法修法涉及的重点问题列入执法检查工作重点外，还就国有企业、民营企业、金融机构、上市公司的破产问题开展了4个专题调研，委托中国人民大学、中国政法大学和最高人民法院开展企业破产法与关联法律法规衔接协调情况、企业破产法律制度完善等相关专题研究。这些工作与执法检查齐头并进、相互配合，为修法奠定坚实的基础。
（三）执法检查工作步步深入。一是开展前期调研。检查组召开有关部门和企业的调研座谈会，赴北京、陕西、辽宁、湖南开展前期调研，了解掌握实际情况，确定执法检查重点。二是开展面上检查。按照执法检查重点，通过实地检查和委托检查的方式，对12个省（市）企业破产法的实施情况进行了全面检查。三是开展专项检查。针对面上检查的重点难点问题，赴4个城市进行了专项检查。四是开展随机抽查。在执法检查中随机抽取破产企业，深入一线进行检查，剖析典型案例。整个检查工作环环紧扣、步步深入。
在执法检查中，国务院国资委和最高人民法院积极配合，地方人大给予大力支持，执法检查组严格遵守中央八项规定及其实施细则精神，密切联系全国人大代表，通过多种方式全面了解法律实施情况。本次执法检查形成了2份前期调研简报、3份实地检查报告、6份委托检查报告、1份专项检查报告、4份专题调研报告、3份法律评估报告、1份大数据分析报告、3份委托研究报告，为向常委会报告有关情况提供了有力支撑。
二、企业破产法实施取得积极成效
在党中央坚强领导下，各级政府和人民法院深入贯彻实施企业破产法，建立健全破产法律制度体系，持续提升破产司法保障能力，推动符合条件的企业依法破产，法律实施取得了积极成效。从破产案件数量看，2007年至2020年，全国法院共受理破产案件59604件，审结破产案件48045件。从时间顺序看，企业破产法实施后的一段时间，每年的破产案件数量在3千件左右，党的十八大以来，随着供给侧结构性改革持续深化，加快建立和完善市场主体挽救和退出机制，破产案件数量快速上升，2017年至2020年受理和审结的破产案件分别占到法律实施以来案件总量的54%和41%。从地域分布看，东部地区破产案件数量占到全国的近80%，浙江、江苏、广东三省约占60%。从破产企业类型看，随着国企改革持续推进，国有困难企业完成集中退出，民营企业破产案件占绝大多数，2020年民营企业破产案件占案件总量的近90%。大数据分析显示，舆论普遍肯定企业破产法的实施成效，2020年以来对企业破产法相关话题的舆论满意度达92%。
（一）开展法律宣传，破产法治意识不断增强。各级党委、政府和法院高度重视企业破产法的贯彻实施工作，大力开展法律宣传工作。一是积极普及破产法治观念。通过组织专家宣讲、投放公益广告、建立微信公众号、举办知识竞赛等多种形式，积极传播市场化、法治化破产理念，引导社会各方面正确认识企业破产，形成破产法治共识，持续优化企业破产法治环境。二是增强市场主体学法用法能力。通过发布破产审判白皮书、宣介破产典型案例、开展破产法治大讲堂、组织专业律师上门服务等方式，推动各类市场主体学习了解破产法律制度。企业破产法逐步被市场主体接受和社会认可，困境企业运用破产制度的能力增强，债务人企业主动申请破产案件的比例上升。三是提高破产法理论研究水平。企业破产法实施以来，国内高校科研机构成立了多家破产法研究机构，开展了大量研究工作，涌现出一批质量较高的研究成果，对破产司法实践产生了积极作用。
（二）着力完善相关制度，破产法律体系不断健全。国务院及其有关部门、最高人民法院和各地区积极开展企业破产法的配套制度建设。一是完善破产司法制度和司法政策。最高人民法院出台关于适用企业破产法若干问题规定的司法解释，制定关于强化破产案件受理、提高破产审判效率、推动执行案件转入破产程序、落实跨境破产等多项司法政策，为依法审判破产案件提供依据。二是健全破产政策。国家发展改革委等部门制定《加快完善市场主体退出制度改革方案》、《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见》等政策文件，有力支持了企业破产法的实施。三是地方建立破产配套制度。各地结合实际，制定与破产相关的地方性法规和各类政策文件约475件。经过多年努力，以企业破产法为基础，相关司法解释和司法政策为重要内容，法规以及规范性文件为补充，关联法律为支撑的中国特色破产法律制度逐步建立。
（三）做好统筹协调，破产工作机制不断完善。各级政府和法院加强统筹协调，在破产案件中密切配合，相关工作机制有力保障了企业破产法的实施。一是推动经营困难国企有序退出。2007年以来，国务院国资委推动97家中央企业下属的804户企业依法完成破产或进入破产程序，采取破产方式的中央企业占全部“处僵治困”退出企业的24.3%，有力支持了国有企业深化改革。河北省搭建困难国有企业破产服务平台，通过集中运作降低破产成本，提高处置效率。二是因企施策开展破产重整。对符合产业政策、有市场前景的困难企业，积极运用重整方式帮助企业提升产业层次、改善公司治理、实现重生发展，促进了供给侧结构性改革。重庆钢铁、东北特钢、青岛造船等一批大型企业通过重整实现了扭亏为盈和产业提质升级。三是破产办理更加便捷。国务院和地方政府将降低破产制度运行成本作为优化营商环境重要内容，政府相关部门与法院建立协调机制，共同推动解决破产程序中的启动费用、税收处置、信用修复、企业注销等问题，助力营商环境持续优化。在世界银行营商环境测评中，我国办理破产的评价名次从2013年的第82位提升到2020年的第51位。四是稳妥处置企业破产带来的风险。各级党委、政府和法院系统全面贯彻落实防疫抗疫决策部署，落实“六稳”、“六保”工作任务要求，大力推行参与破产程序的线上渠道，着力发挥破产制度挽救功能，帮助企业纾困解难，维护产业链供应链稳定，保障职工合法权益，维护社会大局和谐稳定。
（四）深化实践探索，破产司法程序有效实施。陷入困境企业通过司法程序实现破产退出，债权债务有序公平清理，债务风险有效化解，实现了资源要素的优化配置。法律规定的三种破产程序中，破产清算约占破产案件总量的90%，重整约10%，和解不到1%。一是充分发挥破产清算制度作用。企业通过破产清算方式实现退出，防止了债务风险的进一步累积。据国家发展改革委统计，2016年开展“僵尸企业”处置工作以来，7000多家长期亏损、扭亏无望、严重资不抵债的“僵尸企业”实现退出，其中大部分采用破产清算方式。山西省、陕西省相关部门密切协作，为“僵尸企业”破产清算开辟绿色通道。二是大力发挥重整制度作用。对符合重整条件的企业，积极运用重整方式进行挽救。加强对具有重整价值破产企业的甄别，探索实施“出售式重整”等新模式，推动一些大型企业风险得到有效化解。福建省厦门市中级人民法院等积极探索开展预重整工作，推动庭外重组与庭内重整有序衔接，及时处置债务风险，降低破产制度性成本。三是推进运用和解制度。积极发挥和解制度在化解小微企业债务风险方面的优势，上海破产法庭近两年推动17家进入破产清算的中小企业成功和解，清理逾44亿元债权债务，盘活约17亿元资产。四是探索建立个人破产制度。深圳经济特区出台个人破产条例，建立个人破产配套制度，稳步推进个人破产综合改革试点。浙江省温州市、台州市，山东省东营市等地开展个人债务清理试点，挽救因提供担保陷入困境的个人，推动化解企业债务连带风险。
（五）加强专业建设，破产司法保障能力不断提升。人民法院通过设立破产法庭、完善破产审判体制、加强专业化建设、健全管理人制度等举措，提高破产司法保障能力。一是加强破产审判组织机构建设。全国已设立14个破产法庭、近100个清算与破产审判庭以及专门的合议庭集中办理破产案件。浙江省设立的2个破产法庭、21个破产审判庭以及基层破产专业人民法庭，保障了快速增长的破产司法需求。二是提高破产审判专业化水平。将优秀员额法官充实到破产审判队伍中，目前全国共有从事破产审判工作的员额法官417名。重庆市形成以破产法庭和破产合议庭为基本架构，共计152人的破产审判专业化队伍。三是推动建立健全破产管理人制度。28家高级人民法院和284家中级人民法院编制了管理人名册，共纳入机构管理人5060家、个人管理人703人，各地共成立了131家管理人协会，管理人执业能力不断提升。山东省淄博市中级人民法院创新管理人选任模式，由破产案件各方当事人组成的选任委员会组织实施。四是借助信息化手段。最高人民法院建立了全国企业破产重整案件信息平台以及法官和管理人工作平台，各地法院大力推行线上的申报审核债权、债权人会议、处置分配财产、监督管理人账户等工作，提升破产审判效率。北京破产法庭推动案件全流程线上办理，将破产成本占破产财产的比例压缩到5.52%。
三、企业破产法实施仍存在突出困难和问题
企业破产法在取得积极成效的同时，实施中也存在破产意愿不强、破产程序执行薄弱、审理周期较长、府院协调不落地、配套制度不健全、财产清偿率较低、制度运行成本偏高等困难和问题，现实中“该破未破”的现象还比较普遍，对破产方式的运用还不够主动，破产制度的作用还未充分发挥。
（一）运用破产方式实现市场出清的意愿不强。符合破产条件的企业并未完全选择破产方式退出，2020年全国企业注销数量289.9万户，其中因破产原因注销的企业3908户，占比仅约1‰。一是企业申请破产顾虑多。企业破产法第2条规定了破产的法定情形，实践中企业符合条件但是不想破、不敢破的现象比较普遍。有些企业由于治理结构不健全、经营不规范，担心破产暴露经营问题被追究责任，有些企业在陷入困境后，继续冒险经营或放任公司亏损，造成破产申请普遍不及时。北京市法院系统近三年来受理的破产案件中，63.6%是在企业停止经营三年后提出申请。二是一些地方政府对企业破产退出有较多顾虑。特别是对于规模以上企业破产，由于担忧影响当地经济发展和人员就业，政府态度更加谨慎，造成了一些企业“应破未破”，矛盾不断积累。三是一些基层法院受理破产案件的能力和动力不足。破产审判人才储备总体不足，许多基层法院缺乏破产审判专业团队，一些法官缺乏办案能力，对受理破产案件存在畏难情绪。破产案件在审理方式上与一般民事诉讼案件不同，在考核机制上缺少专门的绩效考核办法，也影响了法官审判破产案件的动力。此外，“无产可破”企业缺乏破产费用。许多破产企业严重资不抵债，一些“僵尸企业”甚至无产可破，无法支付办理破产的相关费用。虽然有些地方探索建立了破产费用专项资金，但尚无对资金来源、管理、使用的统一规定。
（二）破产程序执行存在薄弱环节。一是破产案件程序启动难。企业破产法第7条、第8条、第10至14条对破产申请和受理作出了明确规定，但是实践中不受理或受理期限超过法律规定期限的情况比较普遍。有的地方在法律规定的基础上增设受理条件，受理与否有时主要依赖法官主观判断而非法定条件。二是破产案件的审理周期普遍较长。企业破产法第14条关于通知债权人、第45条关于债权申报、第79条关于提交重整计划草案、第84条关于召开债权人会议、第120条关于裁定终结破产程序等，都对破产程序主要环节的时限作出了规定。但是实践中，破产案件的审理时间普遍较长，而且因案因地差异很大。一些省份法院已审结的破产案件平均周期超过500天，有些破产案件审理时间长达数年，少数破产案件甚至超过十年未能审结。三是财产保全措施难以解除。企业破产法第19条规定，法院受理破产申请后，有关债务人财产的保全措施应当解除，执行程序中止。有些对债务人财产采取了保全措施的机关将破产理解为清算程序，拒绝在重整、和解程序中给予解封，或者将保全措施仅理解为诉讼保全，不适用于公安、税务、海关等行政机关对财产的查封，对破产财产处置形成障碍。四是“执转破”等法律程序衔接存在困难。法院的“执行不能”案件中，大量作为被执行人的企业符合破产立案标准，但是执行案件移送破产审查的机制不完善，在移送条件和程序等方面缺乏明确具体的规定，对于被执行企业是否移送破产审查，各地标准差别很大。
（三）破产管理人制度尚未健全。管理人的业务能力不足、管理制度不完善，是当前影响破产案件办理质量的重要因素。一是管理人的能力素质不适应需要。有的管理人履职过程中漏报、错报企业信息，有的管理人以缺乏办理能力为由拖延履职，有的管理人未经法院许可擅自支取报酬，有的管理人频繁更换经办人员或者将业务转包，影响破产案件的办理。管理人制定重整方案质量参差不齐，有些重整方案难以实现促进企业重生发展的目的。二是管理人名册产生规则不统一。各地法院的管理人名册申请条件不统一、进入标准不透明，名册内的管理人数量少，可供选择范围有限。名册更新普遍不及时，有的地方五年没有更新。各地对于管理人分级分类的标准差别大，资质相互不认可，存在地方保护主义，尚未形成全国统一的管理人市场。三是破产案件的管理人选任方式有待改进。企业破产法第22条规定了管理人的指定与更换。多数地方主要通过抽签、摇号方式随机指定管理人，难以保证管理人的能力水平与破产案件相匹配，特别是一些复杂破产案件无法有针对性地选择高水平管理人。债权人对于管理人的选任以及更换缺乏发言权。四是管理人履职缺乏保障。企业破产法第25条规定了管理人的9项职责，实践中管理人身份尚未被社会普遍认同，履行财产调查等法定职责存在障碍。管理人报酬根据债务人最终清偿财产价值的一定比例分段确定，对于担保财产进行管理处置的费用没有规定，办理无产可破案件的收入缺乏保障，管理人履职积极性不高。五是对管理人的监管有待加强。企业破产法第27条规定了管理人应当勤勉尽责，忠实执行职务，第69条规定了管理人的行为告知义务。司法部门对管理人的监管缺乏抓手，管理人向人民法院报告工作的制度流于形式，地方破产管理人协会对会员的管理职责没有统一规定，破产企业和债权人对管理人违规执业难以制约。大数据分析的调查反映，2020年因管理人履职发生的纠纷案件同比增长44.1%，远高于同期破产案件4.7%的增幅。
（四）重整制度的作用没有得到充分发挥。通过重整对困难企业进行挽救是企业破产法的重要制度安排。企业破产法第八章对重整申请和重整期间、重整计划的制定和批准执行作出了明确规定，但是实践中重整制度的实施受到诸多制约。一是重整程序对债权人权益保护不足。重整计划的制定未能充分考虑债权人的意见，法院强制裁定重整计划容易侵犯债权人权益，重整计划可能会因债务人主观不执行导致失败，重整期间担保权恢复行使的判断标准不明确，缺少对管理人信息披露职责的要求，债权人的知情权、表决权和监督权没有保障。二是金融机构对重整计划支持不够。有的金融机构债权人由于债权不能得到充分保障，对于债权人会议表决不积极，有的银行分支机构上报审批的程序复杂，耗费时间长，影响重整计划顺利通过。破产资产处置的相关政策不适应金融不良债权处置方式多样化的需要。三是对投资人权益保护不足。对于重整企业引入投资人的程序范围条件、投资人退出重整计划的前期投入能否作为共益债务优先受偿、重整转清算时清偿顺序是否优先等一系列问题尚无明确规定，影响投资人参与重整的积极性。四是税收制度对重整激励不足。出于防范借破产逃税的考虑，税务机关参照企业重组的税法规范，认为重整程序终结后债务人的债务豁免属于企业所得，按照法定税率对重整后企业课以企业所得税。由于一些重整成功的企业未能快速恢复盈利能力，难以在规定期限内承担相应税负，甚至导致重整计划失败。五是对企业重整前不良信息的处理缺乏制度性安排。根据目前征信业管理条例、企业信息公示暂行条例等规定，企业不良信息将长期保存，对重整企业原有不良信息的保存和使用没有特殊安排。企业重整后，仍面临着原有不良信息对生产经营带来的不利影响。
（五）“府院联动”机制未能有效落地。企业破产需要法院和政府的统筹联动。虽然多数地方出台了“府院联动”机制有关文件，但可操作性有待加强。一是法院对破产事务的协调处理存在障碍。多数地方“府院联动”机制由法院主导，破产过程涉及经费保障、职工安置、税费处置、政策帮扶、社会稳定等多方面事项，法院协调办理的难度大，有时无能为力。一些破产案件进入司法程序后“空转”，问题得不到解决。二是政府对破产行政事务统筹不够。破产程序中的行政事务涉及政府多个部门，缺乏专门的破产事务管理机构负责统筹协调。有的事项突破了现有部门职责，政府的支持配合因案件和部门存在差异。有些事项在法律和政策适用上存在分歧。三是破产企业注销不够顺畅。企业破产法第121条规定，管理人应当持法院终结破产程序的裁定，向破产人的原登记机关办理注销登记，相关政策对破产企业注销也作出了明确要求，但是仍然存在对法院裁定终结破产程序的企业适用简易注销程序额外设置条件，对破产管理人签署的申请书不予认可，对营业执照无法缴回等特殊情况不予办理，对股权存在质押、冻结的情形不予注销或办理股权变更等问题。四是税务注销登记存在障碍。国家有关部门已经出台政策，规定管理人持法院终结破产清算程序裁定书申请税务注销的，税务部门要按规定核销“死欠”，即时出具清税文书，但一些地方落实不到位，仍然存在税务机关以税款未获全部清偿为由拒绝出具清税文书的情况。大数据分析报告对超过100万条涉及企业破产的舆情信息进行抓取分析显示，“涉税问题处理难”在影响企业破产法实施问题中占26%。五是跨区域的协调配合不够。破产案件中涉及到的债权债务关系复杂，处理资产保全解除、资金账户解封、消费限制解除、债权补报等事项时，可能会因不同地区政府和法院的认识不一致或者地方保护主义，需做大量协调工作，尚未形成对破产案件相互支持良好协作的局面。六是少数案件存在行政或司法的不当干预。有的地方反映，破产案件涉及资产处置、管理人选任、重整计划制定等问题时，个别政府部门或法院违背市场化法治化原则，对破产案件不当干预，使得有重整价值的企业得不到支持，对本该清算的企业做无意义的抢救，浪费了社会资源和司法资源。
（六）国有企业、金融机构等市场主体退出存在困难。企业破产法适用于所有企业法人，但是国有企业、金融机构等特定市场主体的破产还存在一些困难。一是国有企业破产障碍较多。企业破产法对国有企业的破产并无其他特殊规定，仅在第133条规定了法律实施前国有企业实施破产的特殊事宜，按照国务院有关规定办理。实践中国有企业破产因国有划拨土地无法办理出让手续、职工待遇新旧政策衔接困难、法院需要上级单位出具维稳保证函等情况而难以推进，有些案件搁置多年未能终结。例如，北京市农工商开发公司于2011年经法院裁定宣告破产，但因企业名下两宗国有划拨土地出让手续无法办理，至今未能结案。二是金融机构破产缺乏专门规范。企业破产法第134条规定了商业银行、证券公司、保险公司等金融机构破产的适用范围程序、申请主体以及接管托管程序，同时授权国务院制定金融机构破产实施办法。迄今为止，金融机构破产实施办法尚未出台。实践中，由金融机构风险处置的行政程序进入到破产司法程序，面临风险处置工作能否被司法程序认可、风险处置资金费用能否优先受偿、风险处置的接管人或行政清理组能否继续担任破产管理人等一系列问题，不利于金融机构破产和金融风险防范。原华夏证券、德恒证券等9家进入破产程序的高风险证券公司因程序衔接等原因多年未能完成破产。三是上市公司破产情况复杂。企业破产法对上市公司破产并无特别规定。上市公司破产实践中，在证券市场监管与破产司法程序衔接、股东大会与债权人委员会的决策机制平衡、进入破产程序后的信息披露、上市公司关联企业合并重整程序等方面缺乏明晰规定。
四、产生问题的原因分析
上述问题的形成有多方面的原因，主要是：
（一）对企业破产法作用的认识不到位。市场经济下企业退出是常态现象，破产制度“破”是形式，“立”是实质。但长期以来，社会传统观念和固有思维对破产存在忌讳和排斥，企业破产法实施后，各方面对破产制度功能的认识仍然不足，观念转变还不到位：对公平保护债权作用认识不到位，债权人在债务人濒于破产时往往选择抢先执行，以获得个别清偿，无法获得清偿时，会因担心破产申请繁琐又无益而放弃权利。作为破产程序中关键的利益方，部分金融债权人内部决策程序比较复杂，依赖政府隐性担保，怠于债权管理，不能及时启动重整或清算程序。对优化资源配置作用认识不到位，债务人碍于社会舆论回避谈及破产，往往采取两年不进行企业年检被吊销执照的方式退出市场。部分国有企业的负责人顾虑被追究国有资产流失责任，职工认为企业破产个人就损失了“铁饭碗”，都不支持企业破产。对防范化解风险作用认识不到位，不少民营企业实际控制人为企业融资提供了连带责任保证担保，因为担心企业破产后个人承担责任，宁可背着骂名“跑路”，也不敢破产、不愿破产。少数地方政府领导担心企业破产影响经济发展，带来不稳定因素，抵触和回避破产。对破产挽救重生作用认识不足，将破产简单等同于破产清算，或者对重整程序贴上“程序繁琐、费用高昂”的标签，认为仅适用于大型企业，而不适宜中小企业。破产制度促使陷入绝境企业“规范退出”、帮助经营困难企业“涅槃重生”、警示运行正常企业“向死而生”的功能作用没有得到充分发挥。
（二）市场化破产的机制不完善。随着经济体制改革不断深化和社会保障制度日益健全，破产工作逐步从政策性破产向市场化法治化破产转变，资源配置从行政干预转向市场主导，但囿于思维惯性、路径依赖，相关工作机制仍不完善。一是政府发挥作用的工作机制不健全。破产工作涉及面广，很多案件没有政府的支持协调难以推进。部分地方政府工作缺位，认为企业破产是法院审理范围内的事项，缺乏积极配合态度。在缺少政府支持的情况下，法院对处理破产案件存在畏难心理，有的告而不理，有的没有政府批文便不办理。个别地方政府工作越位，一些地方破产案件依然沿袭政府主导的工作机制和做法，虽可以较好解决破产衍生的社会问题，但也存在着与市场主导的破产机制不适应以及地方保护主义等风险。二是政府与法院联动处置的工作机制不完善。一些地方虽然初步建立了府院联动机制，但制度化不足。实践中主要还是“一事一议”、“因案协调”，因案因地差异较大。大部分府院联动机制主要局限在政府和法院之间，管理人与公安、民政、税务、金融等部门对接时还存在障碍，需要提供繁琐证明材料或法官亲自办理，保障管理人依法履职的“最后一公里”尚未打通。
（三）企业破产法有效实施的审判力量不适应。破产工作专业性、政策性强，需要司法力量的有力支撑，当前破产审判力量建设还不完全适应实际需要。一是审判组织建设不适应。近年来，全国法院加速了破产审判组织建设，但是各破产法庭成立时间较短，区域发展不平衡，通过案件集中管辖提高专业化水平、带动全国审判水平提高的作用尚未完全显现。基层法院破产审理案多人少的现象比较普遍，审判组织建设仍有较大差距。二是法官知识结构不适应。破产案件不同于一般的民事商事案件，要求法官具备有效执行法律的能力、监督破产程序的能力以及一定的企业经营管理知识。从事破产审判的法官具备较强的法学专业能力，但处置重大复杂破产案件时,在经济、财务、金融等方面知识和经验上存在短板。三是法院内部制度和技术支撑不适应。法院内部有关破产审判制度建设、网络信息化办案平台建设、破产法庭和破产审判庭与其他审判庭和其他法院的关系、法官绩效考核制度等问题，仍在探索解决过程中。
（四）防范打击逃废债行为制度不健全。信用既是市场经济的构成要素，又是市场经济有效运作的重要基础。当前，依法破产的市场信用环境仍有短板。一是恶意逃废债侵蚀市场信用基础。一些企业利用制度漏洞，恶意转移资产、转让股权、无偿赠与、低价贱卖，即使有偿债能力也尽量少偿还债务，甚至逃废债。某些地方政府出于自身或局部利益的考虑，不正视企业假破产真逃债。尤其是近年来宏观经济增速放缓、社会债务杠杆攀升、银行逾期与不良贷款增加，周期性和结构性因素叠加，企业部门潜在债务风险上升，恶意逃废债有加剧风险。二是缺少打击恶意逃废债的具体制度。涉破产犯罪的刑事规范存在犯罪主体范围较窄、犯罪行为方式单一、犯罪刑罚偏轻等问题，且打击恶意逃废债涉及民事、商事、刑事不同制度和程序的衔接，法院缺乏落实相关法律责任的有力手段，实践中破产欺诈主要通过民事诉讼实现权利救济，缺少以刑事方式打击破产欺诈的实践，难以形成有效震慑。三是社会信用体系仍在不断完善。各地各部门虽已建立诸多信息系统，但“条块分割、信息孤岛”问题突出，“大平台、大数据、大系统”建设中标准规范、配套制度、纵横协同还不到位，跨区域、跨系统、跨部门信息系统融合仍有困难，建立健全信用体系任重道远。
（五）企业破产法律制度一些规定不适应新形势。近年来，随着经济社会的快速发展，企业破产法的一些规定已经不能适应实践需要。同时，相关法律法规与企业破产法存在不衔接的问题。一是有些关联法律与企业破产法相关规定重叠，个别甚至相对冲。二是有些法规规章缺乏针对性规定。三是配套制度不够健全。
五、进一步推动企业破产法的贯彻实施
要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平经济思想、习近平法治思想，着眼完善市场主体退出制度，持续优化营商环境，科学把握新发展阶段，全面贯彻新发展理念，服务构建新发展格局，推动经济高质量发展，加快完善社会主义市场经济体制，进一步推动企业破产法的贯彻实施。
（一）贯彻党中央决策部署，推进破产法律制度深入实施。一是提高政治站位。深刻认识企业破产法对于适应新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展和进一步完善社会主义市场经济体制、扩大高水平对外开放、推动“十四五”开好局起好步的重要意义。二是加强政策合力。将实施企业破产法与加快制定、完善、落实国务院及有关部门的政策文件、相关司法解释和司法政策结合起来，坚持市场化、法治化破产理念，营造良好的破产法治环境。三是加大普法力度。向企业、社会、中介机构深入宣传破产法律制度，将法律政策、改革举措、典型案例相结合，引导社会全面准确理解破产，更加主动运用破产。
（二）优化破产程序，提高破产审理实效。一是着力解决破产申请难、受理难问题。法院要严格依法受理破产案件，保障符合破产条件的企业“该破能破”。加强重整制度的运用，对有挽救价值的企业努力做到“能救则救”。对长期停止经营、内部资料缺失等情况的“僵尸企业”破产受理工作，要有针对性的措施。二是打通破产程序的堵点难点。强化破产受理对保全措施的效力，解决保全解除难、中止执行难问题。严格落实法律规定的各项时限要求，对债权债务关系清晰、债务规模较小的案件，通过实行最短公告期限和债权申报期限、改进债权人会议流程等方式加快审理。规范法院对重整计划的强制批准权，保障债权人合法权益。三是加强破产审判专业化建设。探索设立专门破产法院，推动在破产案件需求大的地市普遍设立破产法庭，扩大清算与破产审判庭覆盖面。继续充实破产审判队伍，完善破产审判考核激励机制，提升破产案件审理能力。
（三）健全管理人制度，提高管理人依法履职能力。一是培育竞争有序的管理人队伍。统一各地管理人名册的编制标准和准入条件，允许符合条件的管理人跨区域执业，推动建立全国统一的管理人市场。增加管理人数量，优化管理人结构，提高管理人专业性，研究熟悉企业经营管理和资产管理的专业机构担任管理人的可行性，保障管理人履职的客观公正。二是建立全国性的管理人协会。按照管用分离原则，由国务院明确全国性管理人协会的主管部门。协会要研究制定统一的管理人行为规范和自律规则，加强管理人执业能力培训和业务交流研讨，提高管理人履职水平。三是完善管理人选任和监督制度。优化管理人选任更换的标准、方式、程序，提高管理人与案件的匹配度。强化管理人监督，明确管理人责任追究机制，增强考核评价的科学性和透明度，强化债权人对管理人的监督权。四是完善管理人执业费用和薪酬保障制度。保持管理人薪酬在合理水平，研究建立破产援助资金，明确资金使用办法，保障承接无产可破案件管理人的履职费用和基本报酬。
（四）进一步完善府院联动机制，更好发挥协同作用。一是做好顶层设计。国务院明确统筹破产行政事务和牵头破产府院联动机制的责任部门，进一步明确相关部门涉破产事务的职责分工，确保府院联动工作机制落地落实。二是优化破产企业注销服务。完善破产企业注销股权质押和解除股权冻结的相关政策，切实落实《市场主体登记管理条例》关于破产企业注销登记的相关规定，为破产企业提供更加高效便捷的企业注销服务。三是支持管理人履职。有关政府部门和单位要为管理人查询控制和接管处分债务人财产、开立撤销账户、调查取证、解除财产保全措施等依法履职行为提供条件。
（五）优化财税政策，保持破产企业税负在合理水平。一是落实好已有税收优惠政策。进一步把支持企业破产重整的税收优惠政策宣传解读到位，指导企业、管理人将政策用足用好。二是研究解决企业破产有关涉税问题。对重整企业豁免所得征收企业所得税的问题统筹研究，促进重整企业重生。针对重整计划执行完毕后的行政处罚、税收保全措施与税收强制执行等问题，制定适应破产企业特点的规章制度。三是优化税收管理和服务措施。保障破产企业必要发票供应，优化税务注销办理程序，依法核销破产企业欠缴税款，及时对重整成功企业纳税信用进行重新评定，恢复企业纳税资格。
（六）完善信用修复机制，推动重整企业信用重建。一是研究对破产重整后企业原有不良信息处理的制度性安排。探索对重整企业涉及债权债务的相关记录与重整前做适当切割，适时推动修订有关法律法规。二是强化信用信息共享。全国企业破产重整案件信息网与国家企业信用信息公示系统、信用中国网站、金融信用信息基础数据库关于破产企业与破产企业负责人的状态信息要及时更新共享。三是进一步规范重整企业信用修复的办理。建议明确信用修复的申请人、申请标准、审核办理时限，市场监管、税务、人民银行、司法执行等部门要及时受理、依法审核企业信用修复申请，符合条件的要在规定时限内采取措施，为企业修复信用。引导金融机构按照市场化、法治化原则对重整企业予以融资支持。四是严厉打击逃废债行为。要依法建立健全打击逃废债的配套制度政策，严厉打击借破产形式恶意逃废债务等违法行为，切实保护债权人合法权益。
（七）保护职工合法权益，维护社会和谐稳定。一是加强对破产企业职工工资和社会保险费的保障。将法律对保护职工权益的各项规定落到实处，对恶意拖欠职工工资、社会保险费的企业加大催收催缴力度，依法追究责任，进入破产程序后要按照法定顺序及时清偿职工工资和社保缴费。研究建立及时解决破产企业拖欠职工工资和社会保险费问题的长效机制。二是保障破产企业职工的参与权。进一步完善职工和工会代表参加债权人会议以及债权人委员会的保障机制，切实维护好破产企业职工权益。三是积极为破产企业职工安置和再就业创造条件。发挥好失业保险和社会救助在破产企业职工安置中的作用。推动解决破产企业职工社保关系转移接续、劳动关系处理、再就业培训等困难，切实为职工再就业提供支持帮助。
（八）加快法律修改工作，完善破产法律体系。一是加快企业破产法修改工作。对执法检查中发现的企业破产法律制度不适应发展需要的方面，要尽快修改，对于自然人破产、金融机构破产、上市公司破产等问题，在修法中做好研究论证，积极回应实践需要。二是做好企业破产法与关联法律的衔接。针对执法检查中反映关联法律法规与企业破产法衔接协调的问题，建议国务院有关部门认真研究，提出一揽子修法建议，并同步做好对相关部门规章、规范性文件的修改工作，要以企业破产法修改为契机，加快关联法律法规的联动修改，推动破产法律体系不断完善。
以上报告，请审议。
责编：赵紫婷
校对：赵紫婷
监制：张 云